民建武汉市委员会

　　十八届三中全会提出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”生态宜居城市是生态文明的集中体现，是城市文明的新形态。在国内城市中，武汉是较早开展生态城市建设的城市之一。市第12次党代会报告明确提出：“我们要以国际视野规划城市，以国际标准建设城市，以国际水平管理城市，张扬三镇三城的大气之美、山水相间的灵秀之美，建设滨江滨湖生态宜居武汉”。

　　城市未建，规划先行，国内外城市建设的经验表明，建设生态宜居城市需要科学的规划进行引导。武汉的城市规划，无论是规划思路还是空间布局都将建设生态宜居城市的目标贯彻始终，这一点已经获得了国内外的高度肯定和赞誉。《武汉城市总体规划(2009-2020年)》被国际城市与区域规划师学会授予“全球杰出贡献奖”，被认为“在实现特大城市依靠自然循环促进生态保护方面具有全球示范效应”，这也是我国城市总体规划在国际上首次获得的最高奖项。《武汉都市发展区“1+6”空间战略实施规划》提出推进“大发展”与保护“大生态”并重，划定主城和新城组群生态隔离带，构建“两轴两环、六楔多廊”的生态框架体系，提出的绿楔概念开创了国内城市建设的新风。但是从目前城市建设的现实来看，规划的具体执行还存在问题，影响了生态宜居城市的建设进度。

　　一、规划硬约束力不强，违法建设情况时有发生。由于控制性详规、实施规划、规划法制体系等还不完善，纸面上的规划在具体执行被“缩水”，一些禁建区变成限建区，一些绿楔的范围缩小，规划范围内的建筑不断长高，最终导致规划无法发挥最佳效果。

　　二、缺少统筹协调机制，建设管理条块分割。多部门、多行业、多地区分门别类的管理体制直接导致绿道、绿楔等生态项目建设合力不足，因此出现各区、各项目进度不一、有快有慢的现象。

　　三、城市快速扩张，生态保护压力较大。近几年，由于武汉城市规模的快速扩张，生态保护压力越来越大。主城区由于建城早、发展快等因素，生态用地越来越少。新城区，特别是新城组群地区是未来重点拓展地区，更是山水资源集中区域，经济发展与生态保护的矛盾更为突出。

　　四、整体性思维不足，尚未形成生态合力。生态宜居城市建设必须和城市的各项建设相结合，适应城市的整体发展。但是，目前我市生态项目建设单打独斗现象比较明显，缺乏生态保护与经济发展的统筹思路与实施举措，没有形成强有力的生态合力。

　　为充分发挥规划在生态宜居城市建设中的作用，为广大市民创造更加美好的生活环境，促进我市社会经济发展，早日建成国家中心城市，特此建议：

　　一、健全规划体系，增强规划硬约束力

　　1、完善“总体规划-分区规划-控制性详细规划”三层次的法定规划主干体系。目前，武汉市法定规划主干体系基本建立，作为龙头的总归已经出台，重点是完善分区规划和控制性详细规划。各区应严格落实上位法定规划，科学合理编制其管理区域内的相关规划，尽快集成规划管理的“一张图”，并依据分区规划确定覆盖主要城区的控制性详细规划。由此全面构建起以法定规划为主干、专项规划为支撑、实施性规划为抓手的生态规划体系和市、区统一的规划管理平台。

　　2、健全生态规划法律体系。对一些重要的生态规划项目，必要时应通过立法增强规划的约束力。1909年芝加哥提出了对密西根湖湖滨地区保护与开发的要求，一些规划内容通过立法形式予以保留，至今仍对该地区公共决策起重要作用。武汉应学习这一做法，科学制订地方性生态法规，以此加强对生态规划的立法保护，确保武汉朝着既定方向发展。

　　3、加大执法和惩处力度。目前，我市对破坏生态环境的违法行为处罚力度仍然较轻，比如对填占、侵害湖泊的行为处罚最高额度仅为5万元，远低于湖北省的 10万元到50万元，难以起到震慑效果。因此，必须加大执法和惩处力度，提高处罚上限，严禁以工业发展、商业开发为理由在禁建区、限建区违规建设不符合规划要求的项目，一经发现依法给予违法企业、个人在法定范围的最高限处罚，并对相关负责领导进行问责，涉嫌违法的移交司法部门。

　　二、创新体制机制，加强规划实施的协调推进力度

　　1、完善生态补偿机制，协调各方利益。十八届三中全会提出“坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。”武汉最早建立生态补偿机制是在2011年，为了保护滠水生态环境，其后也有多次其它尝试。随着经济、环境的变化，现在我们应该建立更加完善和科学的生态补偿机制，加快推进生态保护。

　　2、建立社会公示考评制度，自觉接受公众监督。全市上下应根据层层分解的建设目标，建立从分管市领导到具体建设人员的责任体系，定时向社会公布项目建设进度，接受市民的监督。没有按时完成建设或者保护目标的，应予以通报批评。

　　3、健全公众参与机制，提高社会参与度。让公众知晓城市的生态规划，自觉参与到生态宜居城市建设中去是加快规划落地速度的重要手段。政府应建立一套支持非政府环保组织、普通市民等参与生态保护的长效机制。

　　三、实施差别化战略，有效缓解生态保护压力

　　1、加强主城区空间综合利用。主城区用地建设强度、建筑密度和建筑高度应实行严格的分区管制，按照“梳、高、退”的思路，挖掘更多生态用地，提升人居环境品质。一是中心活动区域内禁建多层及低层建筑，适当控制超高建筑;二是水域、风景区等周边禁建高层建筑，鼓励建设低层建筑;三是城市风道规划范围内严控建筑高度;四是开发地下和空中空间，综合利用楼顶、墙面等立体绿化手段。

　　2、构筑城乡一体化功能格局。新城组群发展应与6大生态绿楔的保护相结合，将产业、人居、交通、市政等与主城区全面对接，形成“轴楔相间”的发展格局。同时还要高度重视村镇建设，科学指导迁村并村，最终实现城镇发展由资源导向型的外延式粗放开发向集约化生态型发展模式转变。

　　四、推进融合化发展，全面形成生态合力

　　生态项目建设不是孤立的、单一的项目，应该把生态项目建设和全市发展统筹融合，形成生态合力。一是将生态项目和生态项目融合，如将湖泊保护、山体保护和绿楔、风道建设融合，整体推进“一心、六楔、十带”建设;二是将生态项目和高端服务业融合，以旅游休闲、文化创意等高端服务业支持生态项目建设，反过来生态建设又能提升这些行业的附加值;三是将生态建设和生态产业发展融合，如将生态隔离带用地出租给苗木公司经营，起到绿化和综合利用两不误的效果;四是将生态项目和文化活动融合，如把植树节与绿楔建设结合，引导市民到绿楔范围内植树，让市民通过亲身实践体会到规划变为现实的成就感。

　　(课题组：李海波课题组)