民建武汉市委员会

　　近几年，武汉为加快国家中心城市的建设步伐，不断加大政府投资。然而，政府项目投资中存在不少“概算超估算、预算超概算、决算超预算”问题。虽然我市也正逐步推行代建制以加强对政府投资的监管，但从对已完工或部分完工的项目看，概算逢建必超的现象虽然有所缓解，却依然存在。如琴台文化艺术中心一期等5个项目总投资超概算1.96亿元;三金潭污水处理厂等5个项目建设单位管理费超概算1437.07万元。居高不下的城建投资规模和政府投资“逢建必超”的叠加将加大我市政府债务风险。政府投资逢建必超的原因主要有四点：

　　1、政企不分，代建制无法发挥市场的资源配置作用。投资、建设、管理、使用主体不独立，如某政府项目的代建单位武汉天盛工程管理咨询有限公司隶属于市城投集团，投资、建设、管理和营运均在市城投集团各单位内部运作，没有形成市场化的合同管理运作机制。

　　2、管理不严，勘察、设计、施工、监理、招标代理等过程存在漏洞。勘察、设计、施工、监理、招标代理单位各自为政，相互脱节，在造价环节上没有统筹规划、相互制约、从始至终全过程管理，造成一系列问题，如可行性研究报告重可行，避问题;项目设计掉项、漏项、缺项、突破限额进行设计;施工过程中随意变更设计，扩大投资规模或提高标准;招标代理与投标单位串通抬高价格，等等。

　　3、政府监督乏力，不规范招投标、违规转包工程等现象严重。不规范招投标主要有三类：一是假招标、规避招标或不招标;二是在招标中，甩项漏项，化整为零、肢解工程，降低合同价、按暂定价处理规避招投标程序;三是采取围标、串标、资质挂靠等形式来获取工程。同时，大型工程层层转包，也容易滋生腐败，进而推高工程成本。尽管有关部门加强了监督，但由于涉及的部门和机构多、协调工作与综合管理任务繁重，难以形成监管合力。

　　4、责任追究手段弱化，处罚力度不足形成强大约束力。对政府投资超概算的责任追究多采用行政处分，无民事责任和刑事责任，且处罚力度的随意性和主观性较大，无法起到警示、威慑作用。同时，对参与政府投资项目的规划、投资、咨询、评估、设计、建设、监理等机构应该履行的义务和承担的责任等方面的内容没有明确法规，致使责任追究没有可操作性。

　　为有力防范政府债务风险，保证我市宏观经济安全，必须采取有效手段控制政府投资项目的概算。我们建议：

　　一、完善代建制，建立市场化的政府投资管理体制

　　出台法律法规细则，并以经济合同约束政府投资项目管理单位、法人单位、设计单位、咨询中介机构、财政、城投、发改委等单位的责任和义务，充分发挥代建制在解决政府投资所有者缺位和概算软约束方面的制度优势，进而通过招标制建立起出资者、代建者、使用者之间的市场契约关系。

　　二、加大管理力度，建立全过程工程造价管理制度

　　对在代建制下的政府投资项目，必须按照国际惯例，指定专业的造价工程师，建立由造价工程师主导的全过程工程造价管理制度，在技术、经济方面统筹、协调各方的行为。

　　三、构建有效的政府投资造价监督管理体系，实施全过程监管

　　理顺政府各部门的监管职责，建立定期沟通平台;建立起一整套从投资概算、初投概算、施工图预算、中标合同价到工程结算的全过程投资公示制度、考核制度、责任追究制度;大力推行限额设计，以批准的投资概算为限额，实行全过程的规模控制;加强合同履行的监督检查，及时发现问题，及时纠正;引入决算第三方审计，不经过审计，不得办理竣工决算和支付工程尾款;超概算限额需要重新报市人大审议;逐步实施政府投资项目的招投标、工程变更、决算审计三个重点环节的监督结果向市人大报告，并接受社会监督;重视通过企业诚信引导招投标市场自律,实施招投标违法行为记录公告,统一诚信状态发布平台。最终形成全过程、全方位、系统的政府投资造价监管管理体系。

　　四、建立配套的责任追究问责制度，重点打击政府投资领域的腐败行为

　　建立经济层面与法律层面的责任追究机制。一是要强化项目合同的法律严肃性，对高额政府投资工程实行第三方保函制度、从经济上督促担保招投标方履约，同时在合同中引入造价控制惩罚机制，对高估冒算提高工程造价的行为要采取相应的处罚措施。二是对因管理不善、失职渎职、擅自扩大规模、提高标准、增加建设内容、签订“私下合同”、故意漏项和报小建大等原因,造成调整概算超过原批复概算,将建立责任追究制度。三是重点打击政府投资领域的腐败行为，提高政府投资项目概算监督的威慑力。

　　(课题组：朱颐和课题组)