李春生

　　党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的战略目标，明确提出“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。” 这是我们党创新决策理论、健全决策机制的政策突破，也是兑现责任政府承诺和建立现代法治政府的制度性保证。

　　重大行政决策，是指政府在依法履行宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理等职责过程中，对关系本行政区域内经济社会发展全局、社会涉及面广、与人民群众切身利益密切相关的重大事项所作出的决定。重大行政决策法定程序是公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定，以确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。

　　现代法治政府的公信力和权威来自于行政决策的民主化、科学化、法治化。毋庸讳言,这“三化”是我们政府工作中的一个弱项,存在的显性问题和隐性问题不少。表现在：1、习惯于领导主导、事先定调。有的党政领导干部民主与法治观念较为淡薄, “民主决策”成为程序意义上的走过场。2、“官本位”权力意识浓厚。“拍脑袋决定、拍胸脯执行、拍屁股走人”等严重不负责任的现象依然存在。3、内控部门形同虚设。一些政府部门也有集体讨论、风险评估、合同审查的内控部门,但实际决策时,还是主要由领导一个人拍板、定案。4、“明规则”缺乏实质性意义。政府部门虽制定了民主决策和科学论证的程序规范，但为了实现“领导意图”,大多是先定后议式地“走程序”，甚至搞选择性听证,挑选“民意”代表,排除持不同意见者,形成虚假的“专家意见”和民众“共识”。

　　根治这些问题的良方就是建立政府决策失误的法律责任追究制度，即：建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。行政决策的法律责任追究制度,是指政府在制定和实施公共政策决策过程中,决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决导致重大损失、恶劣影响,决策者必须承担由此引起的法律责任,并依照宪法和相关法律、法规进行处罚的制度。

　　行政决策法律责任有如下四个构成要件：

　　1、主体：被追究法律责任的主体是作出重大决策的行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员。

　　2、主观方面：重大决策主体作出决策时主观方面是出于故意或者过失。

　　3、客观方面：重大决策主体实施了违纪违法行为：如不按法定科学程序进行决策、不进行可行性论证、不履行审批手续、未经合法性审查或经审查不合法、独断专横、以权谋私、收受贿赂、严重官僚主义、玩忽职守等。

　　4、客体：决策行为侵害了法律所保护的社会关系。决策严重失误或者决策久拖不决造成重大损失、恶劣影响, 危害后果严重，损坏了公共利益。

　　建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，具体说来，要解决谁追究、追究谁、如何追究、如何完善追责体系。

　　1、谁追究?就是要明确重大决策责任追究的执行主体。重大决策往往领导层级高，同级行政监察部门难以按照一般规定追究其责任。对于追究行政首长、负有责任的其他领导人员的法律责任，执行主体宜由党的纪检部门、行政监察部门和人大相关部门组成合议委员会。对于其他相关责任人员的法律责任，由行政监察部门按照职权依法追究。合议委员会要选择政治素质高、水平能力强，法律意识强的成员。必要时吸收社会团体、新闻媒体、社会中介组织、决策失误的受害群体代表、有参与意愿和能力的公民参加评议。合议委员会认为案件重大、疑难、复杂，本级追究行政首长和负有责任的其他领导人员有困难的，可以提请上一级行政监察部门追责。

　　2、追究谁?《国务院关于加强法治政府建设的意见》规定：“对违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的，要按照谁决策、谁负责的原则严格追究责任。”当前不同层级之间、正副职之间的责任如何确定,是一个十分棘手的难题。我们认为，目前情况下，完善“集体研究、个人负责”行政决策机制，重大决策出现失误而追究相关领导责任时，应当实行一把手负责制，让负有决策责任、真正作出决策的人承担相应的责任，避免出现二把手或者其他人当替罪羊的情况。启动责任追究程序时，负责责任追究的主管部门应当根据归档资料，倒查责任追究线索，确定责任追究对象。

　　3、如何追究?《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》规定：建立行政决策责任追究制度。要坚决制止和纠正超越法定权限、违反法定程序的决策行为。对应当听证而未听证的、未经合法性审查或者经审查不合法的、未经集体讨论做出决策的，要依照《行政机关公务员处分条例》第19条第1项规定，对负有领导责任的公务员给予处分。对依法应当做出决策而不做出决策，玩忽职守、贻误工作的行为，要依照该《条例》第20条规定，对直接责任人员给予处分。

　　从具体实施和操作层面，应该制定《重大行政决策责任追究办法》，对责任范围、责任追究程序、责任倒查机制等作出明确的、可操作性的细化规定。对调职、辞职、异地交流或者离退休多年均不影响对其责任追究。要保证责任追究过程的公开性、公平性、公正性，对处理结果进行公示,以便于社会公众监督。

　　4、完善追责体系：在作出责任追究决定前，应当听取有关责任人的陈述和申辩，作出处罚决定后应该给予其申诉权利和救济途径，并建立官员复出制度。

　　要按照责任追究程序，调查、收集相关证据和认定决策失误的依据，只有在一个完善且正当的法律程序下，才能保障决策失误时决策者能够受到相应的追究，同时也能保障其在被追究过程中的合法权益。

　　责任追究决定应当以书面形式作出，并依法送达。责任人对责任追究决定不服的，可以依照《行政监察法》、《公务员法》有关规定提出复议和申诉。

　　对被追究责任的人员，应当建立官员复出制度，避免出现官员悄然复出而使追责机制形成虚设。官员复出制度应当接受群众监督，复出的程序应该透明公开，避免暗箱操作的嫌疑，这样，复出的官员才有正当性。

　　(作者系民建武汉市法制专委会主任、湖北松之盛律师事务所律师)