1989年1月，中共中央就全国政协履行政治协商、民主监督职能问题，向各地方、中央和国家机关各部委、解放军各大单位、各人民团体的党组织发出一个通知。《通知》主要谈了三层意思：一是中央同意全国政协党组提出的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》；二是中央认为这个规定符合我国政治体制改革的原则，有利于加强政治协商和民主监督；三是要求各地区、各部门结合自己实际情况，在开展政治协商和民主监督工作中认真参照执行。已经退出全国政协主席岗位的邓颖超同志得知这个信息后非常欣慰。她在当年9月适逢中国人民政治协商会议成立40周年时，发表了一篇题为“祝贺与期望”的文章，其中讲到：我过去曾经说过，我们的统一战线是产生于中国的土壤，是根据中国的国情，这是中国革命的一个特点，它的存在和发展，不取决于个人的愿望。今天，中国的建设和改革进入了一个新的时代，我仍然认为，根据我国的国情，在坚持四项基本原则的前提下，不能削弱统一战线的工作，更不能削弱人民政协这个统战组织的协商监督作用，并且应当越来越壮大和加强，形成更加广阔的团结面。不然，中国的建设和改革，是不可能取得成功的。她进一步说，现在又形成了《关于政治协商、民主监督的暂行规定》，作为政协工作的“法律”规定下来，这就使统战工作更加有章可循，并在今后的工作中使它越来越完善。我们党所提出的与各民主党派“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，在政协40年工作实践中得到了充分的体现，这些优良的传统今后将不断地发扬光大。

《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》是全国政协制定并由中共中央批转全国上下贯彻执行的规范人民政协履行职能工作的第一个制度性文件。《暂行规定》的出台，在人民政协政治协商、民主监督工作走向经常化、制度化的历史进程中具有里程碑式的重要意义。我作为全国政协机关一名工作人员，能够以文件草案执笔人的角度自始至终参与这个历史文献形成的全过程，是十分荣幸的。

最早明确提出政协工作要实现经常化、制度化要求的，是第六届全国政协主席邓颖超同志和分工负责统一战线工作的中共中央政治局委员、中央书记处书记习仲勋同志。具体讲是在1986年2月下旬全国政协召开的地方政协工作座谈会上，邓颖超主席和习仲勋同志在会上发表的讲话中，肯定了各地方政协同志提出的要在党委领导下逐步建立健全各种制度和规则，改变政治协商、民主监督工作中存在的主观随意性问题的意见，提出要逐步实现政协工作的经常化、制度化。会议结束后，党中央以中办文件形式转发了全国政协机关党组关于这次会议情况的报告。之后，邓颖超同志在即将卸任全国政协主席之前，再次就制定一个政协履行职能的制度性文件问题向机关党组提出要求和嘱托。

到20世纪80年代后期，要求实现人民政协工作的经常化、制度化，已经成为全国上下各级政协的普遍呼声。这一期间有两件大事，对统一战线和政协工作加快改革起到了重要的推动作用。

第一件事是党的十三大提出，这次大会的中心任务是加快和深化改革，要进一步确定今后经济体制改革和政治体制改革的基本方针。党的十三大还指出，经济体制改革的展开和深入，对政治体制改革提出了愈益紧迫的要求。党中央认为，把政治体制改革提上全党日程的时机已经成熟。同时，党的十三大报告还明确把共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国政治制度的一个显著特点和优势，要求建立社会协商对话制度，正确处理和协调各种不同的社会利益和矛盾，加强人民政协的自身建设，逐步使政治协商和民主监督经常化。这是推动1989年1月出台《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》的直接的也是根本的原因。

第二件事是1989年1月，邓小平同志就民主党派成员参政和履行职责问题作出批示，要求组织一个专门小组（成员要有民主党派的），专门拟定民主党派成员参政和履行监督职责的方案，并在一年内完成，明年开始实行。这是推动1989年底中共中央出台《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》的直接的也是根本的原因。在这个文件制定过程中，全国政协也有同志参加了前期讨论和草稿酝酿工作。

除了上述大的背景外，出台《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》这个制度文件，也是顺应各级政协组织发展和工作发展客观要求的一个重要举措。比如，从组织发展方面讲，各地方在拨乱反正、纠正“文革”错误路线和恢复与发扬社会主义民主的过程中，人民政协组织的数量和规模都得到空前的发展。“文革”之前，政协各级地方委员会只有1077个，其中还有544个是在1964年新增的，并且所有这些地方政协在“文革”中都被迫停止工作，一直到20世纪70年代末和80年代初才开始陆续恢复。1982年邓小平同志亲自主持修订政协章程后，县级以上行政区划单位“凡有条件的地方”都可设置人民政协的地方委员会。这样，到1988年全国政协开始制订《暂行规定》之前，各级地方政协组织已经达到2930个，形成了由全国政协和省级、市级、县级政协组成的多层次的全国性政治协商工作网络。各级政协委员数量也达到41万多人，并且联系着更为广泛的各界群众，成为维护社会安定团结、推动改革开放和现代化建设的一支重要力量。再比如，从工作发展方面讲，各级政协履行职能的积极性和主动性都很高，但在开展工作中较为普遍地遇到了一些困难和问题。其中，地方政协同志反映比较集中的问题，是《政协章程》对政协履行政治协商、民主监督主要职能表述得过于原则，缺乏具体的可以遵循的制度规范，在实际工作中难以操作，因而许多地方普遍存在着政治协商过于随意问题，有些地方的政治协商活动甚至很难开展。

正是在这样的背景之下，党的十三大以后，以李先念同志为主席的第七届全国政协就把完善共产党领导的多党合作和政治协商制度、逐步实现政治协商民主监督的经常化制度化作为一项重点任务提上了日程，并且抓得很紧，在换届后短短几个月时间内就完成了这项工作。

1989年1月党中央批转的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》，以若干项开创性的“第一”奠定了它在人民政协制度建设史上的重要地位。它第一次明确提出国家重大决策之前一般要在政协进行政治协商。这是后来党中央在许多文件和讲话中反复强调的“把政治协商纳入决策程序”和“坚持协商于决策之前原则”的雏形；第一次把政治协商、民主监督明确区分开来，作为两个相对独立的职能，并且区分和规定了政治协商的主要内容和主要形式，民主监督的主要内容和主要形式，解决了政治协商和民主监督究竟是一个职能还是两个职能的讨论以及如何使这些职能具有可操作性问题；第一次明确规定了政治协商的基本程序，推动政治协商朝着规范化程序化方向迈出重要一步。文件规定，全国政协主席会议根据中共中央、全国人大常委会、国务院、各民主党派、各人民团体以及中央党政有关部门的提议安排协商活动，也可建议上述各单位将有关问题提交政协进行协商。这实际上也同时解决了地方政协多年来反映强烈的“要我协商”还是“我要协商”问题；《暂行规定》还第一次把保护政协委员的民主权利正式作为制度规定下来，明确提出“在政协的各种会议上，各种意见都可以充分发表”。

《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》的颁布，在社会上产生了很大影响，受到各地方政协的普遍欢迎，也对地方政协工作起到极大的推动作用。在各级地方党委的领导下，各地政协也分别根据本地实际情况，普遍制定了关于政治协商、民主监督的相关制度、规定和具体实施办法，把政协工作整体上向前推进了一大步。

与此同时，全国政协还与之配套地陆续建立起一系列具体的规章制度，包括：常务委员会工作规则、专门委员会组织通则、政协委员视察简则、提案工作条例、秘书长副秘书长工作规则、京外委员参加全国政协和地方政协活动的意见、专门委员会调查报告的处理办法、关于加强和港澳委员联系的办法等，初步形成了人民政协具有自己特点的工作制度体系，全国政协及其机关不同层面的各项工作开始有了比较规范的依据和遵循。正如王任重常务副主席在全国政协七届四次常委会议上所说，中央批转全国政协关于政治协商、民主监督的暂行规定，发布关于坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见，“这就使我国的多党合作和人民政协的政治协商、民主监督工作跨入制度化、经常化的新阶段”。

（作者卞晋平，曾任第十届、十一届全国政协副秘书长，第十一届、十二届全国政协文史和学习委员会副主任，人民政协理论研究会副会长等职）

来源：全国政协文化文史和学习委员会编《人民政协成立70周年纪事》（全国政协卷），2019年9月版。